세계 최대의 분쟁지역을 예고하는 북극자원 전쟁

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1967년부터 2016년까지 세계 최대의 분쟁 지역은 바로 중동이었다. 물론 지금도 그렇다. 그러나 향후 수년간 강대국들의 경쟁이 이제 북극으로 이동할 것 같다. 이러한 이동이 일어나는 이유..



세계 최대의 분쟁지역을 예고하는 '북극자원' 전쟁



1967년부터 2016년까지 세계 최대의 분쟁 지역은 바로 중동이었다. 물론 지금도 그렇다. 그러나 향후 수년간 강대국들의 경쟁이 이제 북극으로 이동할 것 같다. 이러한 이동이 일어나는 이유는 무엇일까? 북극에서는 어떤 일이 일어나고 있나? 강대국들은 이 분쟁에 어떤 대비를 하고 있나?


2019년 5월, 마이크 폼페이오 미 국무부 장관은 북극 이사회(The Arctic Council)에서 그의 북극 독트린(Northern Doctrine)을 발표했다. 이 이사회에는 캐나다, (그린란드를 포함한) 덴마크, 핀란드, 아이슬란드, 노르웨이, 러시아, 스웨덴, 그리고 미국이 참석했다. 그의 독트린을 간략하게 이야기하자면, 이 지역을 군사화하려는 것과 관련하여 러시아와 중국에게는 경고를, 이 지역의 북서 항로(Northwest Passage)에 대한 주권을 주장하는 캐나다에게는 그것이 불법임을 알리는 것이었다.


이 새로운 이해관계에 있어 핵심은 과학자들이 ‘앞으로 25년 내에 북극해에는 여름 기간 동안 얼음이 거의 없을 것’이라고 예측한 사실에 있다. 이로 인해 아시아와 유럽을 연결하는 3가지 경로를 따라 북극 자원 개발과 탐험이 시작될 것이다.


3가지 경로 중 하나는 북동 항로(Northeast Passage) 또는 북해 항로(North Sea Route)로 거의 대부분 러시아 영토와 내해, 그리고 바렌츠 해(The Barents Sea)를 통한 노르웨이 근해를 통과하는 것이다. 또 하나는 북서 항로(Northwest Passage)로 캐나다 북극 제도와 알래스카 해안을 통과한다. 마지막 경로는 북극 횡단(the Transpolar Route) 경로로, 어떤 국가의 해협과도 상관이 없다.



북극 횡단 경로는 빠른 시일 내에 배가 다닐 수 있는 상황으로 변하진 않을 것이다. 그러나 러시아의 북동 항로는 이미 여름 대부분의 기간 동안 이미 얼음이 없고, 다소 인구가 많은 해안선을 안고 있다. 중국의 상업적 운항은 이미 이 경로를 통과하고 있으며, 수십 억 달러에 이르는 투자 또한 이미 운항 가능성과 각종 조사 및 구조 활동, 그리고 쇄빙 부문에 투자되고 있다. 이 노선은 수에즈와 파나마 운하를 우회함으로써 화물 수송선들의 아시아-유럽 여정을 20일 단축시켜 준다.


미국의 경우, 비군사적인 측면에서 최우선 순위는 아시아와 유럽 간 교역 수송뿐만 아니라 액화 천연 가스와 기타 상품들을 양 지역에 운송하는 데 있어 러시아가 북극 횡단 물류 독점을 차지할 것이란 점이다. 이를 통해 모스크바는 경쟁사들을 배제할 수도 있고, 비용을 부당하게 올릴 수도 있다.


군사적 우려 또한 존재한다. 러시아는 현재 북극 해로를 따라 군사적 입지를 강화하고 있으며, 중국은 근처에서 이를 주시하고 있다. 러시아와 중국이 직면하게 될 인구학적 문제(노령화, 생산인구 감소 등)와 결부되어, 북극 천연 자원의 거대한 잠재력은 ‘부유한 제국 모험주의’로 나가기 위한 하나의 해결책이다. 이러한 이유로 미 국방부와 국무부는 북극 이사회에서 상당한 우려를 표했던 것이다.


웹스터 비엔나 프라이빗 대학(Webster Vienna Private University)의 두 학자들이 연구한 결과에 따르면, 북극은 지구 표면의 약 6%를 차지하고 있으며, 아직 발견되지 않은 화석 연료 자원의 22%를 보유한 것으로 나타났다. 환산하면, 900억 배럴의 원유와 1.700조 입방 피트의 천연 가스가 국가 간 분쟁 가능성이 있는 국제 해수 아래에 묻혀 있다. 더불어, 얼음이 사라짐으로써 광물 및 어류, 기타 자원에도 접근이 가능하다.


이와 같이 북극의 지정학적 중요성이 고조됨에 따라 가장 가까운 동맹국 사이에도 새로운 긴장이 고조되고 있다. 북극 이사회에서, 미국과 캐나다의 오랜 논란에 근거하여 미 국무부 장관 폼페이오는 북서 항로의 주도권을 주장하는 캐나다에 일격을 가했다. 1950년대 이래, 정치적 이유로 인해 두 동맹국은 이 경로가 캐나다 내해를 통과하는지 아니면 국제 해수를 통과하는지에 대한 의견 불일치가 있음에 동의해왔다. 따라서 캐나다 외무부 대변인 또한 “캐나다와 미국은 북동 항로에 대해 국제법에 따라 서로 다른 견해를 가지고 있다”고 밝히고 있다.


이렇듯 중국뿐만 아니라 모든 북극 이사회 회원국들에게 북극을 군사화하고 천연 자원을 이용하는 것은 중요한 일이다. 하지만 해안선과 인구 두 가지 측면에 있어 북극에서 가장 큰 입지를 지닌 국가는 다름 아닌 러시아다. 상대적으로 다른 경제 자산들이 부족한 러시아는 그들의 지정학적 위치를 이용해 이익을 얻으려는 데 가장 큰 의지를 보이고 있다.


서쪽의 바렌츠 해(Barents Sea)에서 동쪽의 베링해(Bering Sea)에 이르는 긴 해안선 덕분에 지배적인 ‘북극의 맹주’로서 러시아는 이 위치에서 이익을 얻는데 최적화된 지역이다. 특히 해빙이 녹으면서 북쪽 해안까지 배를 내보낼 수 있다.


약 10년의 기간 동안, 러시아는 북극에 대한 영향력과 역량을 키워오면서 다른 국가들에게 의미있는 시그널을 보내왔다. 사실, 러시아는 이 지역에 우호적인 친구가 거의 없다. 5개국은 북대서양 조약기구, 즉 NATO 회원국들이고, NATO는 점차 커지고 있는 러시아의 군사적 존재감을 여전히 인정하지 않고 있다. 북극에 대한 강렬한 이해관계와 이 지역에 투입되고 있는 군사적 투자를 고려할 때, 러시아가 이 지역에서 추가적인 영토를 주장하기 위해 움직일 수 있다는 점은 쉽게 상상할 수 있을 것이다.


실제로 러시아는 이미 소비에트 시대에 포기한 군사 시설 중 일부를 재개하고 이들 북부 지역에 새로운 시설과 비행장을 구축했다. 또한 북부 해안선을 따라 여러 개의 항구도 건설했다. 이로 인해 이 지역에서 커지고 있는 러시아의 군사적 존재감이 이웃 국가들과의 불신을 일으키고 있다. 예를 들어 러시아와 서구 국가들 간의 긴장이 이 지역으로 번지는 것을 우려하는 노르웨이는 NATO 회원국들에게 국경 밖의 개입보다는 이 지역에 대한 집단 방위에 집중할 것을 호소하고 있다. 그 결과, 러시아가 노르웨이의 군사 활동에 대응하면서 긴장이 고조되기도 했다.


2015년 3월, 러시아는 냉전 이후 최대의 북극 군 배치 작전을 실시했는데, 병력 4만5천 명, 차량 3,360대, 항공기 110기, 수상함 41척, 잠수함 15척을 이 준비 태세 훈련에 동원했다. 또한 해빙 아래에서의 잠수함 활동 능력을 부활시켰고, 잠수함 함대를 더 크게 강화했다. 군사 활동의 일부는 기본적으로 안보 목적일 수 있지만, 이러한 활동 대부분은 북극권 안팎에 존재하는 석유 자원을 보호하고 선점하려는 것이다.


동시에 북극은 러시아에게 안보 측면에서 매우 중요한 곳이기도 하다. 중국이 언젠가는 반드시 자신들만의 영역권을 확보하기 위해 도전할 것이라는 우려로 인해, 러시아는 전통적으로 중국의 ‘북극 참여 및 관여, 타 국가와의 파트너십’ 그리고 ‘이 지역을 국제화하려는 의도’를 의심해왔다. 예를 들어, 러시아의 북극 경제적 배타 구역에 진입하려는 중국의 연구 선박을 러시아는 최소 두 번이나 거부했고, 북극 이사회에 대한 중국의 관측국 지위 신청에 반대하는 입장을 취했다. 북극 이사회가 중국에 대한 균형을 위해 일본의 관측국 지위 신청에 동의했을 때 비로소 러시아는 마지못해 중국의 진입에 동의했다. 그러나 ‘2013년 러시아 경제 위기’, ‘2014년 우크라이나 위기에 대한 서구의 제재’로 인해 러시아의 선택권이 줄어들자, 러시아는 북극 개발이 더 큰 우선순위가 된 시점에 이르러 중국에게 길을 내주게 되었다.


군사적 존재감 강화뿐만 아니라 러시아는 북극 인프라 개발에 주도적 역할을 수행하고 있다. 러시아는 이 지역 인프라와 천연 자원 개발에 대한 5개년 투자 계획을 세웠다. 러시아의 거대 에너지 기업 가즈프롬 네프트(Gazprom Neft)는 이미 페코라 해(Pechora Sea)의 다른 근해 지역을 통해 북극해에서 석유를 뽑고 있다. 중국의 은행들이 자금을 지원하고 프랑스 석유 에너지 회사 토탈(Total)이 부분적으로 소유한, 러시아 노바테크(Novatek)가 관리하는 야말 LNG 프로젝트(the Yamal LNG Project)는 2019년을 시작으로 매년 1,650만 톤의 초냉각(super-cooled) 가스를 생산할 예정이다.


북극에 직접적으로 접해 있는 국가가 아닌 중국은 글로벌 수송, 에너지 안보, 광물 자원의 측면에서 북극이 제공할 수 있는 것들에 큰 관심을 보여 왔다. 2018년 초에 나온 ‘북극 정책’ 백서에서 중국은 ‘북극 실크 로드(Polar Silk Road)’를 구축하기 위해 모든 관계 국가들과 협력하고자 하는 열망을 표현했다. 여기에는 ‘북극 수송 경로 개발’, ‘이 수송 경로를 위한 인프라 건설 참여 기업 독려’, 그리고 ‘국제 법령에 의거한 상업화 시범 항해’ 등이 포함된다.


중국 정부와 밀접한 관계가 있는 중국 기업들은 북극 전역에 막대한 투자를 단행하고 있다. 중국은 각 북극 국가들의 10대 무역 파트너이자 미국, 캐나다, 러시아의 두 번째로 큰 파트너이기 때문에 중국 회사들은 북극에 투자함으로써 큰 ??이익을 얻을 수 있다. 이에 아이슬란드, 그린란드, 러시아 등에서 광업 및 에너지 산업에 대한 중국의 투자는 계속 진행 중이다. 중국은 또한 북극과 남극에서 연구를 강화하고 극지 연구 프로그램을 유지하는 데 매우 적극적인 역할을 수행해오고 있다.


그러나 현재도 중국은 약자의 위치에서 참가하고 있다. 5대 북극 국가와 달리, 중국은 영토 내 북극 해안선이 없기 떄문에 이 지역을 직접적으로 개발할 수도 없고, 지역에 대한 접근을 주장할 수 있는 법적 근거도 없다. 그러함에도 한국이나 일본처럼 단순한 ‘참여자’의 입장만 취하기에는 북극의 전략적 가치가 중국에게는 너무나 크다. 결국, 북극 자원과 항로의 중요성이 커지고 러시아와 미국 간의 군사적 경쟁이 치열해지면서 중국은 북쪽을 향해 나아갈 수밖에 없다. 그러나 직접적으로 권한을 갖기 보다 중국은 우호적인 북극 국가들과의 다자주의 메커니즘과 상호 협력을 통해 신중하게 이 지역에 대한 접근권을 얻고자 하는 것으로 보인다. 그렇게 함으로써 중국은 궁극적으로 일대일로의 다른 버전으로 변화를 도출해낼 것으로 보인다. 현재까지 북극 실크 로드는 아직까지는 명확하게 정의된 국가 전략이기 보다 느슨한 틀이자 일종의 기본 명제와 가깝다.


의도적인지 아닌지 확실치 않지만, 중국은 현재 자칭 ‘북극 근처 국가(near-Artic state)’라는 모호한 용어를 통해 편의적으로 자신의 역할을 발전시킬 수 있는 여지를 남겨뒀다. 물론 이러한 정체성이 북극 자원에 접근하고 제한 없이 북극을 항해할 수 있는 권리를 중국에게 제공해주지는 않을 것이다. 자신들의 목적을 달성하기 위해 중국은 처음에는 북극 문제를 국제 문제로 설정하려 했었다. 하지만 이 전략은 여러 북극 국가들, 특히 러시아로부터 의심을 받을 위험이 있어 중국이 북극 국가들과 긴밀한 파트너십을 형성하려는 데 지장을 줄 뿐이었다. 중국의 선택은 이 지역의 국가들과 더 긴밀하게 파트너십을 형성하는 것이었다. 예를 들어, 광물 자원 개발을 위해 그린란드와 원유 개발을 위해 아이슬란드와 협력하는 것이다. 러시아의 경제적 과제와 러시아의 서구 국가들과의 대립이 러시아가 중국에게 새로운 기회의 문을 열어줄 수도 있다.


결론은 러시아, 중국, 미국의 이해관계가 천연 자원과 운송 경로에 대한 접근 중요성을 더 키우면서 북극권에 대한 충돌은 더 심화될 것이란 점이다. 불가피하게 이것은 이 3대 강대국들 간의 외교, 군사, 금융 분쟁으로 이어질 것이다.


점차 고조되고 있는 북극 자원 전쟁, 앞으로 어떤 일이 일어날 것인가? 이러한 추세를 고려하여 다음과 같이 예측해본다.


첫째, 북극 경쟁은 필연적으로 ‘러시아와 중국의 정략결혼’으로 이어질 것이다.


중국은 다른 국가 및 지역과의 협력에서와 마찬가지로, 풍부한 자본 및 건설 역량으로 러시아의 부족한 자본과 개발 역량을 보충해줄 것이다. 이에 대한 보상으로 러시아는 중국의 오랜 바람 사항, 즉 북극 자원에 대한 접근과 북해 항로에 대한 개방을 제공할 것이다. 이러한 협력 관계에 따라 중국 기업들은 중국의 총 액화 천연 가스 수입의 10~25%를 충족시킬 수 있는 거래로 야말 LNG 지분의 약 30%를 취득했다. 두 국가는 중국에 대한 러시아의 에너지 수출을 촉진할 ‘북극 LNG 2’로 불리는 새로운 액화 천연가스 프로젝트에 더욱 협력할 것으로 예상된다. 이러한 협력은 당연히 러시아가 서쪽에서 동쪽으로 에너지 수출을 재조정하는 데 도움을 줄 것이다.


둘째, 중국과 미국 사이의 세계적 긴장이 불가피하게 고조됨에 따라, 북극은 중요한 마찰 지점이 될 것이다.


미국 정부는 최근 수년 동안 북극에서 급격히 증대된 중국의 활동을 주목해왔다. 미 국무부 국제 안보자문위원회(International Security Advisory Board, ISAB)의 한 보고서는 ‘중국의 자원 추구, 특히 아이슬란드와 그린란드에서의 활동이 우려된다’고 파악하고 있다. 우크라이나 위기를 계기로 러시아와 서구의 관계가 붕괴된 이후, 중국-러시아 간 체결된 전략적 파트너십은 최근 수년 간 더욱 심화되었다. 2015년 9월 알래스카 인근에서 중국 인민해방군(PLA) 해군 함대의 항해, 2017년 7월 바렌츠 해에서의 PLA 해군과 러시아 해군의 함대 연합 훈련을 포함하여, 북극해 근처에서 항해하는 중국 군함들에 대한 최근 사례들이 있다. 이 보고서는 북극 시베리아 야말 반도에서 중국과 러시아의 천연 가스 개발 협력 사례 또한 언급하고 있다. 국제 안보자문위원회 일부 위원들은 중국과 러시아의 협력이 북극 지역 안보에 미치는 영향을 미국 정부가 간과하고 있다고 지적했다. 이 보고서는 미래의 안보 위기에 대한 예방으로 새로운 쇄빙선들을 건조하고 점차 북극에 더 많은 인프라를 구축함으로써 북극에서의 운영 능력을 강화해야한다고 결론짓고 있다.



셋째, 러시아의 협력에도 불구하고 중국은 가능한 한 더 많은 파트너들과 관계를 육성하는 데 집중할 것이다.


그것은 러시아와의 이해관계 충돌, 서구의 제재가 완화될 때 러시아가 변할 가능성, 일본이 이 지역에 더 광범위하게 진출할 수 있다는 전망 때문이다. 더욱이 북극의 군사화뿐만 아니라 해상 경로와 자원에 대한 강대국들 간의 경쟁으로 인해 이미 복잡한 북극 지역에서의 투자 비용 상승, 그리고 궁극적으로 러시아의 불안으로 인해 그 초점이 군사적 대결로 이어질 수도 있기 때문이다.


넷째, 북극은 미국이 진정한 동맹국들을 육성하기 위해 노력해야 할 장소가 될 것이다.


캐나다, 노르웨이, 아이슬란드, 덴마크는 모두 북극해에 해안이 있는 NATO 동맹국이고 이들은 모두 미국의 전략과 상호 협력하고 광범위하게 협의하는 국가들이다. 반면 북극의 또 다른 나토 회원국인 핀란드, 동맹국들과 우호적인 안보 협력을 맺고 있는 파트너인 스웨덴 또한 상호 협력에 있어 매우 상당한 역할을 수행할 것이다.


다섯째, 북동과 북서 항로의 미래는 2030년까지 불분명한 상태로 남아 있을 것이다.


배핀만(Baffin Bay)에서 보퍼트 해(Beaufort Sea)까지 뻗은 해로는 캐나다 해역을 통과한다. 캐나다 정부는 이것이 자신의 영해로 인식되기를 원하지만 다른 세력들, 특히 미국은 이 지역이 국제 공용 항로로 인식되기를 원한다. 이와 달리 북동 항로는 훨씬 더 논쟁적이고 잠재적으로 변동성이 있다. 유럽과 아시아 사이의 운송 거리를 40% 단축할 수 있는 가능성으로 북동 항로는 보다 개방된 북극에서 국제 고속 항로가 될 수 있다. 그러나 이 항로에 대한 사용을 두고 미국과 러시아의 분쟁은 1960년대까지 거슬러 올라간다. 오늘날 러시아는 이 항로를 그들이 통제할 수 있는 영해로 취급한다. 미국은 이 항로가 자유롭게 개방되어야 한다고 말한다. 러시아는 이 해협이 그들의 역사적인 영해라고 주장하며 해양 조약의 법칙을 인용하여 권리를 계속 주장할 것이다. 러시아 경제는 에너지 수출에 크게 의존하고 있기 때문에, 북동 항로를 통해 운송되는 화물에 대해 통행세를 부과할 수도 있다. 러시아는 항로를 통한 꾸준한 수입을 올리기 위해 이 지역에 대한 영토를 계속 주장할 것이고, 이로 인해 이 지역은 러시아의 군사화로 이어질 가능성이 크다.


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References List :
1. March 5, 2019.  Nong Hong.  US, Russia and China in the Arctic: Seeking Cooperation despite Increasing Competition.
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2. Center for International Maritime Security. JULY 10, 2019  Tyler Cross.  STRATEGY ON TOP OF THE WORLD, PT. 1: THE OUTLOOK FOR ARCTIC COMPETITION.
http://cimsec.org/strategy-on-top-of-the-world-pt-1-the-outlook-for-arctic-competition/40762


3. The National Interest.  March 11, 2019.  Davide Axe.  Could the Next Big War Take Place in the Arctic.
https://nationalinterest.org/blog/buzz/could-next-big-war-take-place-arctic-46682


4. Stratfor.com.  December 24, 2018.  Why China Wants to Expand Its Arctic Footprint.
https://worldview.stratfor.com/article/why-china-wants-expand-its-arctic-footprint


5. China Dialogue Ocean. November 21, 2018.  Peter Neill.  China committed to Arctic expansion.
https://chinadialogueocean.net/5497-china-arctic-expansion/


6. National Defense Magazine. August 13, 2019.  Connie Lee.  SPECIAL REPORT: Non-Military Factors Shape Arctic Power Balance. 
https://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2019/8/13/non-military-factors-shape-arctic-power-balance


7. National Defense Magazine. August 12, 2019.  Connie Lee.  SPECIAL REPORT: Great Power Competition Extends to Arctic.
https://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2019/8/12/great-power-competition-extends-to-arctic


8. National Review. July 9, 2019.  Christopher Tremoglie.  Is a Truly Cold War Emerging in the Arctic?
https://www.nationalreview.com/2019/07/us-russia-cold-war-arctic-competition-regional-hegemony/


9. TRT World. March 24, 2019.  Sabin Selimi.  The global contest for influence in the melting Arctic.
https://www.trtworld.com/opinion/the-global-contest-for-influence-in-the-melting-arctic-25222


10. The American Interest. Sep 19, 2019. DIANE FRANCIS.  The Arctic Is American.
https://www.the-american-interest.com/2019/09/19/the-arctic-is-american/


11. Energy Research & Social Science. July 2016. Elina Brutschin & Samuel R. Schubert.  Icy waters, hot tempers, and high stakes: Geopolitics and Geoeconomics of the Arctic.
https://doi.org/10.1016/j.erss.2016.03.020


12. com. December 13, 2018. Eugene Chausovsky.  A Journey Into the Russian Enigma.
https://worldview.stratfor.com/article/journey-russian-enigma


13. com. November 11, 2015. Russia in the Arctic: A Different Kind of Military Presence.
https://worldview.stratfor.com/article/russia-arctic-different-kind-military-presence


14. RAND Corporation. Stephanie Pezard, Abbie Tingstad & Alexandra Hall.  The Future of Arctic Cooperation in a Changing Strategic Environment.
https://www.rand.org/pubs/perspectives/PE268.html


15. com. March 9, 2018. For Russia and China, Cooperation Is the Name of the Game in Central Asia.
https://worldview.stratfor.com/article/russia-china-central-asia-security


16. 16. Stratfor.com.  August 17, 2018.  Why the U.S. Will Keep Russian Sanctions on Simmer, Not Boil.
https://worldview.stratfor.com/article/why-us-will-keep-russian-sanctions-simmer-not-boil


17. com. SEPTEMBER 14, 2019. MICHAEL T. KLARE.  The Pompeo Doctrine: A formula for catastrophe in the Arctic.
https://www.salon.com/2019/09/14/the-pompeo-doctrine-a-formula-for-catastrophe-in-the-arctic_partner/



The Coming Battle for Arctic Resources
 
In May 2019, U.S. Secretary of State Mike Pompeo set forth his “Northern Doctrine” in a speech to the Arctic Council, attended by all the countries with Arctic borders: Canada, Denmark (including Greenland), Finland, Iceland, Norway, Russia, Sweden, and the United States.  In blunt terms, he put Russia and China on notice with regard to militarizing the region and chastened Canada, describing its claim of sovereignty over the Northwest Passage as “illegitimate.”


Underlying this newfound interest is the fact that scientists predict that in 25 years the ocean will be largely ice-free in the summer months.  This will open-up resource development and navigation along three routes linking Asia and Europe:


One is the Northeast Passage or the Northern Sea Route that transits mostly Russian territorial and internal waters and offshore Norway through the Barents Sea;


The second is the Northwest Passage, which transits the Canadian Arctic Archipelago and the coast of Alaska;


The third is the Transpolar Route across the North Pole, beyond the territorial waters of any Arctic state.
 
The Transpolar route won’t be navigable anytime soon, while Russia’s Northeast Passage is already ice-free much of the summer and hugs a somewhat populated coastline.  Commercial traffic from China is already transiting that route, and investments worth billions of dollars are already being made into navigational, search and rescue, and icebreaking capabilities.  This route shaves 20 days off the Asia-Europe journey for cargo ships by bypassing the Suez and Panama Canals.


For the United States, the primary non-military concern is that the Russians will create a transpolar logistical monopoly for shipping goods between Asia and Europe, as well as delivering liquefied natural gas and other commodities to both.  This could allow Moscow to exclude or gouge competitors.


The military concern is that Russia is boosting its military presence along the Arctic sea route, while China lurks nearby.  The enormous potential of Arctic natural resources coupled with the demographic pressures that will confront both nations is a recipe for rich imperial adventurism.  This has piqued the concern of both the Pentagon and the State Department.


According to research by two scholars at Webster Vienna Private University, the Arctic “encompasses about six percent of the Earth’s surface and an estimated 22 percent of the world’s undiscovered fossil fuel resources.”  It is estimated that around “90 billion barrels of oil and 1.7 quadrillion cubic feet of natural gas are located under the region’s disputed international waters.  What’s more, the receding ice could soon provide access to minerals, fish and other resources.


The rising geopolitical significance of the Arctic is creating new tension between even the closest of allies.  At the Arctic Council meeting, Pompeo took a swipe at Canada’s claim of control of the Northwest Passage on the basis of “a long-contested feud” with the United States.  Since the 1950s, the two allies have agreed to disagree for political reasons as to whether the route runs through internal Canadian waters or solely through international waters.  As a spokesman for Canada’s Department of Foreign Affairs put it, “Canada and the U.S. have differing views regarding the status of the Northwest Passage under international law.”


While militarizing the Arctic and exploiting its natural resources is important to all of the Arctic Council members, as well as China, it is Russia, that has an outsized Arctic presence, in both coastline and population.  And it’s Russia, with relatively few other assets, which is currently showing the most determination to benefit from its geographical location.


As the dominant Arctic power thanks to its long coastline from the Barents Sea in the west to the Bering Sea in the east, Russia is well-placed to benefit from its position, especially as melting sea ice will allow ships to sail along its northern coast.


For over a decade, Russia has been sending important signals to others, while projecting its own power and capabilities in the high north.  Moscow does not have many friends in the region.  Five other Arctic states are members of the North Atlantic Treaty Organization, which has not yet recognized Russia’s increased military position.  Given its strong interest in the Arctic and the military investment it is making there, it is not unimaginable that Russia may move to make additional territorial claims in the region.


Russia has already reopened some of its abandoned military installations from the Soviet era and placed new facilities and airfields in its northern territory. It has also established a string of seaports along its northern coastline.  And in so doing, Russia’s growing military presence in the region has caused mistrust amongst neighboring countries in the region. Norway, for example, fearing that tensions between Russia and the West could spill over to its territory, has been lobbying its partners in NATO to focus on the collective defense of its territory rather than interventions outside its borders. As a result, Russia pledges to respond to Norwegian military activity.


In March of 2015, Russia practiced the largest Arctic military deployment since the Cold War when it mobilized 45,000 soldiers, 3,360 vehicles, 110 aircraft, 41 naval surface vessels, and 15 submarines in a “force readiness exercise.”  Likewise, its submarine capability beneath the ice has been revitalized and Russia’s submarine fleet has grown.  While some militarization is probably just for basic security purposes, much of it coincides with the protection of expanding oil wealth generated near and within the Arctic Circle.


At the same time, however, the Arctic is naturally of great concern for Russia in terms of security. For this reason, Moscow traditionally has been suspicious about Beijing’s increased Arctic involvement, its partnership with other states and its desire to internationalize the Arctic due to fears that China will eventually challenge its own sphere of influence. The Kremlin, for instance, has refused to permit Chinese research vessels to enter Russia’s Arctic exclusive economic zone at least twice, while it also opposed Beijing’s application for observer status in the Arctic Council - only relenting when it also endorsed Japan’s application to the body in an apparent bid to balance China’s entry. But with the decline of Russia’s options as a result of its economic crisis in 2013 and Western sanctions over the Ukraine crisis in 2014, Moscow has beaten a path to Beijing’s door at a time when Arctic development is becoming a greater priority.


In addition to military presence, Russia plays a leading role in infrastructure development in the Arctic. Russia has a five-year plan for Arctic investments in regional infrastructure and natural resource development.  Its energy giant, Gazprom Neft, already pumps oil from beneath Arctic waters via a different offshore field in the Pechora Sea.  Funded by Chinese banks and partly owned by France’s Total, the Yamal LNG project controlled by Russia’s Novatek will produce 16.5 million tons of super-cooled gas a year in 2019.


China, a non-Arctic state, has taken a keen interest in what the Arctic has to offer in terms of global shipping, energy security, and mineral resources.  In its “Arctic Policy” white paper issued in early 2018, China expresses a desire to work with all parties to build a “Polar Silk Road.” This includes developing the Arctic shipping route and encouraging its enterprises to participate in infrastructure construction for these routes and conducting commercial trial voyages in accordance with the law to pave the way for regular commercial operations.  Chinese companies, some with close government ties, are investing heavily across the Arctic.  Chinese companies stand to gain big by investing in the Arctic because China is a top-ten trading partner with each of the Arctic countries and the second largest partner for the United States, Canada and Russia.  Chinese investments in the mining and energy industries are taking place in Iceland, Greenland, Russia and beyond.  China has also taken an active role in intensifying research in both the Arctic and Antarctic and maintains an active polar research program.


Today, China is entering the fray from a position of weakness.  Unlike the five “Arctic states,” China’s lack of a coastline on the ocean deprives it of a legal basis to articulate claims for access to the region, as well as the ability to project power Directly.


At the same time, the Arctic’s strategic value, as well as the cost of not getting a slice of the pie, are simply too great for Beijing to settle for the status of a mere “stakeholder,” like South Korea and Japan. In the end, the growing importance of Arctic resources and sea routes, as well as the emerging military competition between Russia and the United States, obliges Beijing to sail north. But instead of projecting power outright, Beijing is carefully pursuing multilateral mechanisms and bilateral cooperation with friendly Arctic states to gain access to the area. In so doing, China might ultimately help change the as with other aspects of the Belt and Road Initiative, the Polar Silk Road is more of a concept and loose framework than a clearly defined national strategy. Moreover, the ambiguity - whether intentional or not - of the self-proclaimed designation of “near-Arctic state” gives Beijing the ability to cultivate its role at its convenience. Such an identity, however, does not automatically grant China the right to access resources and sail without restrictions in the region due to its lack of legal recourse to Arctic territory and the absence of international agreements on Arctic sovereignty and right of passage. To achieve its objectives, Beijing initially sought to frame Arctic affairs as an international issue, but that strategy risks drawing suspicion from a number of littoral states, particularly Russia, thus undermining Beijing’s attempts to form a closer partnership with regional states.  But as Beijing has worked to nurture ties with these regional states, cooperating, for instance, with Greenland over mineral resources and attempting to gain oil exploration rights in Iceland, Russia’s economic challenges and the standoff with the West have provided China with a window into a relatively closed region.


What’s the bottom line?


The national interests of Russia, China, and the United States will increasingly collide above the Arctic circle as access to natural resources and shipping routes increases.  Inevitably this will lead to diplomatic, military and financial disputes between the three great powers.
Given this trend, we offer the following forecasts for your consideration.


First, Arctic competition will inevitably lead to “a marriage of convenience between Moscow and Beijing.”


Much as in their cooperation in other areas, Beijing compensates for Moscow’s lack of funding and infrastructure development capacity with its rich capital and construction expertise.  Meanwhile, Russia will satiate China with its long-desired access to resources and fewer restrictions on passage through the Northern Sea Route.  In line with such cooperation, Chinese entities have purchased about a 30 percent stake in Yamal LNG in a deal that could eventually meet 10-25 percent of China’s total liquefied natural gas import demands. Both countries are expected to cooperate further on a new liquefied natural gas project, called Arctic LNG 2, which will also boost Russia’s energy exports to China.  Naturally, such cooperation is also helping Moscow reorient its energy exports from the West to the East


Second, as the global tensions between China and the United States inevitably rise, the Arctic will become a crucial friction point.


The rapid expansion of Chinese activity in the Arctic in recent years has been noted by the United States government.  A report by the US State Department’s International Security Advisory Board (or ISAB) concludes, “China’s…quest for resources, particularly in Iceland and Greenland, are sources of concern.”  Since the collapse of Russia’s relationship with the West over Ukraine, the Sino-Russian strategic partnership has become more pronounced in recent years.  There have been recent instances of Chinese military vessels operating near the Arctic Ocean, with two examples being the passage of People’s Liberation Army Navy ships near Alaska in September 2015 and the July 2017 joint maneuvers between PLA Navy and Russian Navy vessels in the Barents Sea. The report noted China’s cooperation with Russia in the development of natural-gas deposits in the Arctic Siberian Yamal Peninsula.  Some ISAB members suggested that the impact of Sino-Russian cooperation on Arctic regional security has not attracted enough attention from the US government. The report also concluded that the United States should strengthen its operational capacity in the Arctic by building new icebreakers and gradually establishing infrastructure in the Arctic as a precaution for potential future security crises.


Third, despite Russian-Chinese cooperation, Beijing will focus on cultivating ties with as many partners as possible.


That’s because of its conflicting interests with Russia, the possibility that Moscow could look elsewhere if the West lifts sanctions, and the prospect that Japan could also make greater forays into the region.  Furthermore, the emergent great power competition over sea routes and resources, as well as the militarization of the Arctic, will likely compel Beijing to turn its focus toward the military front, raising the stakes in the already-crowded Arctic region and ultimately unnerving Russia.


Fourth, the Arctic is one place where the United States will work to cultivate its natural allies.


Canada, Norway, Iceland, and Denmark are all NATO allies with shores on the Arctic Ocean and should be incorporated and extensively consulted in any American strategy.  Meanwhile, Finland, another NATO partner in the Arctic and Sweden, a friendly security partner with ties to the alliance, will also play their respective roles in mutual cooperation.  And,


Fifth, the future of the Northeast and Northwest Passages will remain unclear through at least 2030.


The sea route stretching from Baffin Bay to the Beaufort Sea runs through Canadian waters.  The Canadian government would like to see this recognized as their own territorial waters, while other maritime powers, particularly the United States, would like to see the region be recognized as an international highway.   Far more contentious and potentially volatile is the Northeast Sea Route. With the potential to cut transit distance between Europe and Asia by 40 percent, the Northeast Sea Route could become an international highway in a more open Arctic. But disputes over its use between the United States and Russia date back to the 1960s. Then and today, Moscow treats the passage as territorial waters over which they have control. The United States, in its freedom of navigation mission, declares that the lanes must be open. Russia will continue to exercise claimed rights, citing the Law of the Sea treaty, arguing that the straits are their historic territorial waters. Under such provisions, they can claim modern legislative support.  Russia’s economy is largely dependent on energy exports, and it may look to diversify and tax shipments moving through the Northeast Sea Route. In that case, Putin will try to use the opening lanes as a source of steady income and as a pressure point on other powers. He will also likely use militarization in the High North to enforce and buttress territorial claims.


References
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